“经济特区立法权的使命就是革新”

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深圳拥有经济特区的立法权和设区的市地方立法权，这是深圳改革迅速发展的最大特征。 经济特区立法作为变通的特殊地方立法，是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。 经济特区立法权的使命和任务是创新，这个权是先行权、创造权、优先试点权，是体制创新、扩大开放、加快快速发展的主导权。

今年是深圳经济特区成立40周年，也是粤港澳大湾区和深圳先行示范区建设全面展开、纵深推进的关键一年。 要推进思想再解放、改革再深入、事业再落实，要充分利用经济特区立法权和综合授权改革试点，以更具突破性的改革激发活力，以更高水平的开放抢占先机，实现粤港澳湾区和深圳先行示范区的“两区驱动效应”

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拥有经济特区立法权是深圳改革快速发展的最大特征

1992年7月1日，第七届全国人大常委会26次会议通过了授予深圳经济特区立法权的议案，深圳获得了经济特区的立法权。 根据授权决定，深圳经济特区的立法权限“遵循宪法规定以及法律和行政法规的基本大体”。 自1992年7月深圳市第一届人大及其常委会获得特区立法权以来，深圳切实发挥了特区立法对创新的引领和推动作用。

据统计，深圳运用特区立法权制定了经济特区法规194项，目前制定了比较有效的特区法规131项。 这些特区法规为深圳经济和社会的快速发展提供了制度供给和法治保障，并且，也为我国社会主义法律体系的完整性做出了巨大的贡献。 其中，特区立法先行试验类105项，创新融通类57项。 105部先行试验类特区法规中，有41部早于国家法律、行政法规颁布。 例如，深圳在《企业法》颁布前，率先制定了《股份有限公司企业条例》和《有限责任企业条例》，这两部企业条例为国家制定《企业法》提供了比较有效的参考。 此外，还有《律师条例》、《公民无偿献血及血液管理条例》、《政府采购条例》、《心理卫生条例》等，这些特区法规对于国家制定《律师法》、《献血法》、《政府采购法》、《精神卫生法》等多部法律，都是可以宝贵的文案 64个项目由国家在法律、行政法规中未作规定。 1994年，深圳在《住宅区物业管理条例》中首次提出了物业管理法的概念，以业主为主体，以产权为纽带，创立了业主大会、业主管理委员会制度，奠定了我国物业管理法律制度的基础。 另外，《欠薪保障条例》、《保障性住房条例》、《建筑节能条例》、《商事登记条例》、《文明行为促进条例》、《医疗条例》、《警务辅助人员条例》等是全国第一部地方性法规，这些法规不仅填补了国家立法层面的空对白。 57个创新变通特区立法是深圳根据国家现有法律和行政法规，根据特区快速发展的实际需要而进行的突破性立法。 例如《道路交通管理处罚条例》、《市容和环境卫生管理条例》、《全面禁止食用野生动物条例》等。

深圳拥有经济特区的立法权和设区的市地方立法权，这是深圳改革迅速发展的最大特征。 经济特区立法作为变通的特殊地方立法，是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。 经济特区立法权的使命和任务是创新，这个权是先行权、创造权、优先试点权，是体制创新、扩大开放、加快快速发展的主导权。 中央通过“一揽子”授权的办法，引导经济特区根据具体情况和实际需要，按照宪法规定和法律及行政法规的基本概况，制定法规，在经济特区实施，推进国家各方面的对外开放，促进经济特区经济快速发展方法的转变、人才的从事、创业投资、科学 经济特区立法权在一定程度上共享着中央立法权的一部分，融通权实质上是体制的创新性，集中表现为先行性、试验性、突破性和补充性。 实践中，经济特区立法注重功能，立足经济特区实际，突破上位法，行使创制、变通和填补制度立法的功能，不仅为经济特区改革的快速发展提供了诱惑、规范和保障，也为国家立法提供了经验和借鉴。

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先行权是综合授权改革的根本特征

深圳举办综合授权改革试点，按清单式批量申请授权方法，主要在要素市场化配置、优化经营者环境、城市空间统一利用等重点行业深化改革，先试一试。 在需要制定经济特区法规的情况下，基本上以服从宪法和法律、行政法规为前提，立足于创新实践的必要性，对法律、行政法规、地方性法规作出变通的规定。 需要暂时调整适用或者暂时停止适用国家法律、行政法规规定的，报司法部统一调整后，按照法定程序提请全国人大、国务院决定。 需要在国家事权范围内制定个别法规的，依法提请全国人大常委会授权。 先行权是综合授权改革的根本特征，目的是探索全面深化改革的实现路径和实现形式，为全国改革开放铺平道路。 综合授权改革不同于以前流传下来的个别授权改革模式，具有系统性、整体性、协同性优势。 中央通过“一揽子”授权的方法，对经济特区在政治、经济、社会、行政、法治等多个行业，围绕经济快速发展、对外开放、城市管理、社会建设、民生事业、生态保护、区域合作等多个主题进行了各方面的探索，大胆先行尝试、社会

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充分利用特区立法权，建立健全改革决策与立法决策的联系机制

从文案来看，经济特区的立法首要涉及立法变通事项的创新，综合授权改革首要涉及先行先试的重大改革决策，两者是经济特区创新的利器，相辅相成，相互促进。 党的十八届四中全会提出“重大改革有法可依”，强调运用法治思维和法治方法推进改革，将改革纳入法治轨道。 要发挥立法对改革的引领和推动作用，关键是实现立法与改革决策的联系。 在这方面，深圳已经做了很多探索，但改革决策和立法决策“两皮”的现象依然存在，有关部门在草拟改革方案时很少研究立法诉求，不利于与立法衔接，影响改革效果，提高立法质量。 另一方面，综合授权改革在我国首次实施，尚未有综合授权改革自身运行的制度规范，要逐一发挥立法对改革的风险防范功能，确定综合授权改革的基本法治大体和运行规律，确保综合授权改革的实施效能及其改革目的的实现。 因此，要充分利用特区的立法权，必须建立健全改革决策与立法决策的衔接机制，着力提高经济特区法规处理改革中面临的突出问题的可比性和有效性。 具体而言:

一要建立综合授权改革与经济特区立法进程相关的就业机制，加强经济特区立法先行性、试验性、创新性制度的研究论证，比较授权改革的几个事项清单形成立法诉求清单，并根据改革进程及时制定和编制相关立法 必须对现有个别授权改革的一些事项，在总结改革经验的基础上，尽快研究制定相关立法，收集改革经验，通过经济特区立法处理当前改革中存在的难题，进行开拓性创新。 对即将展开的授权改革的几个事项必须区别对待。 如果是当前体制的创新，必须通过人大的决定或经济特区立法的随机应变权，确定改革应遵循的基本法治的大致情况以及创新的副本和基本法治的框架。 如果是对新产业、新科技、新业态等一些事项的先行试点，在改革过程中必须及时通过经济特区立法加以规范，制定新的制度规定，不断修改和完善。

第二，必须建立综合的授权分类改革推进机制。 目前，深圳正按照“系统集成、协同效率、综合考试、先行试验”的大致情况，围绕制约国家改革快速发展的重大制度性障碍，梳理了若干综合授权改革的若干事项，并以列表形式申请授权。 许多综合授权改革的一些事项涉及不同行业、不同事权、不同文案等，需要分类推广，确定改革目标，细化改革文案，提高改革效能。 从改革部分事项涉及的行业出发，要根据改革部分事项的重要程度和紧迫程度，在粤港澳海湾地区融合快速发展、运营商环境建设、科技创新、社会管理创新、教育创新和城市空之间的统一等行业优先尝试 从改革一些事项涉及的事项的权利来看，属于上级事权的，需要根据上级事权部门和充分的信息表述明确授权改革一些事项，以最大限度地得到上级部门的支持。 属于大湾区创新改革的几个事项，需要在与相关湾区城市政府部门协商的基础上明确授权改革几个事项，以最大限度地获得湾区城市的协同。 属于地方事务权的，根据改革的需要，在仔细论证的基础上明确授权改革一些事项，最大限度地增强改革一些事项的实施性。 从涉及改革的文案来看，属于国家已经开展的授权改革的几个事项，需要在总结授权改革实施情况的基础上，进一步扩大授权改革的几个事项的广度或深度。 对国家尚未开展的授权改革的一些事项，有必要在判断论证的基础上加以明确，制定详细的实施方案。

第三，要把粤港澳海湾地区建设融入综合授权改革，与经济特区的立法事业相结合。 法治保障和创新是确保粤港澳大湾区建设卓有成效的关键，经济特区的立法变通权是实现这种法治保障和创新的重要一环。 另一方面要努力建立综合授权改革与大湾区规则衔接机制，充分利用综合授权改革试点，推进涉及中央、国务院授权事项的深港澳规则衔接政策落地。 另一方面，主权、区际问题或法律保存的若干事项等极为重要的事项，应由中央立法规定，其他事项，尽量通过经济特区立法变通权的运用，进行制度创新，制定适用于大湾区的深入港澳规则

第四要完全利用经济特区的立法权建立综合授权改革实施的法治保障机制 一是建立综合授权改革运行机制，确定综合授权改革若干事项的授权目的、授权期限、授权副本、实施主体及实施程序等。 二是建立综合授权改革公众参与机制，鼓励社会各界提出建议，拓宽语言渠道，拓宽改革聚集社会共识，促进社会参与，改善社会管理进程，创造包容性、建设性、参与性的改革氛围。 三是要建立综合授权改革的效果判断机制，为发挥一个试点的试错和经验积累功能，要对授权改革建立监督机制，定期对改革的效果进行考察和判断，建立自我纠正的预警机制。 在具体操作层面上，可以从改革实施带来的政治效果、经济效果、文化效果以及社会效果等方面进行综合判断，效果好的改革措施可以深化宣传，效果差的改革措施必须及时纠正或调整。

(核电站于年7月21日作者:宋明是深圳大学法学院教授。 李明超是深圳大学法学院助理教授)

(责任:臧梦雅)

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