“中国环境健康面临的问题及海外经验借鉴”

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[摘要]我国在环境污染物治理方面取得了一定进展，但由于环境污染多样化、多种多样、潜在危险性和治理长效性等优势，应借鉴国外环境健康方面的先进经验，尽快加强我国环境健康管理体系建设。 建立以民众健康为核心目标、制定环境与健康法、建立完整的环境健康管理体制建立完善的监管体制机制、建立国家和地方各级环境与健康部门协调机制建立以环境与健康全过程控制机制判断为中心的制度体系加强环境与健康的科学研究，

[关键词]环境健康管理系统； 借鉴经验

[中图分类编号] d63 [文献识别码] a

随着社会经济的迅速发展和人民生活质量的持续提高，环境健康问题受到世界各国的关注。 严重的生态环境问题给人民群众带来了巨大的健康危害。 据世界卫生组织统计，全世界，24%的疾病负担和23%的死亡从环境因素引起的地区差异来看，只有17%的发达国家的死亡由环境因素引起，而快速发展中国家将达到25%。 [1]具体来说，环境健康是指研究自然环境、生活环境和人们健康的关系，明确环境因素对人们健康影响的发生、快速发展规律，为完全利用环境有益因素，控制环境有害因素提出卫生要求和防治对策，增进全体人民的健康水平 2

目前，中国的生态和环境状况堪忧，破坏严重。 我国已成为世界第一大so2和co2排放国，土地沙漠化扩大，垃圾包围现象普遍，大气和水污染问题严重，水土流失难以控制，耕地资源和生物多样化减少，森林资源供不应求，我国也是世界三大酸雨区之一和世界21个贫困地区。 我国已经在环境污染物治理方面取得了一定的进展，但与发达国家相比，在治理体制、法律法规、标准建设和技术支持等方面存在较大差距，而且我国面临的生态环境问题短期集中显现、爆发，环境污染问题明显多样化、系统性、多样性、潜在 特别是在未来全球变暖的大背景下，中国还面临着快速城市化、能源短缺、资源短缺、水资源危机、粮食安全和环境质量进一步恶化等诸多挑战，这也将进一步加剧环境健康风险，严重影响我国生态文明建设和小康社会目标的实现。 因此，借鉴国外环境与健康方面的先进经验，对我国应对环境与健康问题具有重要意义。

一、中国的环境污染和健康现状

(1)环境污染的健康效果

1.空气体污染的健康效果

空气体污染的主要来源是低效的运输方法、家庭燃料和废弃物的焚烧、煤炭火力发电厂和工业活动等。 中国的大气污染很严重，而且严重影响了人体健康。 世界卫生组织于2009年9月公布了空气体污染暴露和健康影响国家估算: 2009年我国空气体污染死亡100万例，其中近45%死于中风，25%死于缺血性心脏病，22%死于缺血性心脏病。 [3]此外，室内空气体污染程度远比室外空气体污染严重，对人体健康造成很大损害，特别是妇女和儿童。 根据世界卫生组织年的报告，室内空气体污染每年有430万人死亡，室外空气体污染每年全球有370万人死亡。 4

2 .水环境污染的健康效果

水环境污染源主要包括生活污染、工业污染和农业污染。 全国5118个地下水水质监测点中水质优良级的比例只有9.1%，较差和极差的比例为61.3%。 [5]水体污染可以通过饮用、空气体和食物链等多种方式对人体健康造成很大危害，特别是地下水污染问题已经成为我国最严峻的环境风险，广大农村地区的地下水已经受到污染，近年来在各地屡屡暴露“ 6

3 .土壤污染的健康效果

土壤污染是在经济社会快速发展的过程中长时间积累形成的。 全国土壤污染状况调查公报结果显示，全国土壤总点超标率为16.1%，土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿废弃地土壤环境问题突出。 土壤污染物主要含有农药残留、重金属、放射性物质等，这些污染物被土壤吸收后通过食物链传播，影响人体健康。 以重金属镉为例，目前全国范围内土壤镉含量普遍增加，污染严重，西南地区和沿海地区增加50%，华北、东北和西部地区增加10%~40%，最终大米镉含量超标，严重危害公众健康 7

4 .气候变化对健康的影响

全球变暖是人类活动和自然共同作用的结果。 气候变化不仅影响大气、水、土壤和人居环境的一些变化，还会通过许多其他方法对人体健康造成损害。 例如，气候变化改变了高温热浪等极端天气事件的发生频率和强度，气候敏感传染病和非传染性疾病的分布和流行、粮食安全和海平面上升等。 据世卫组织估计，2030年至2050年间，气候变化每年造成250000至38000人高温死亡，48000人腹泻死亡，60000人疟疾死亡，95000人营养不良死亡。 8

(二)经济损失巨大，环境价格加剧；

严重的环境污染给中国造成了巨大的经济损失。 2007年，根据世界银行的数据，中国每年因环境污染造成的经济损失达6000亿元至18000亿元，占gdp的5.8%，其中医疗卫生费用占gdp的3.8%。 环境经济可持续快速发展的压力巨大，据中国环境保护部环境规划署研究，全年环境污染造成的损失达11000亿元，占当年gdp的3.5% (不包括医疗卫生费用)。 9

(3)中国环境健康管理的现状和问题

中国的环境健康问题研究始于20世纪。 近年来，由于我国环境与健康问题的严重性日益显现，政府也颁布和修订了《中华人民共和国环境保护法》、《大气污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《环境影响评价法》、《水污染防治法》等一系列法律法规，并修订了《水污染防治行动计划》、《大 有关部门将专门对《卫生部、国家环境保护总局环境与健康事业合作机制( 2006 )》、《国家环境与健康行动计划( 2007—)》、《国家环境保护“十二五”环境健康事业计划》、《重金属污染综合防治“十二五”计划》等环境与健康进行比较 特别是新修订的《环境保护法》第39条规定，“国家建立健全环境与健康监测、调查和风险判断制度。 鼓励研究组织和环境质量对公众健康的影响，采取措施预防和控制与环境污染相关的疾病。 ”。 该规定初步显示了健康优先、风险转换和整合方向的优越性，标志着我国已从基于污染防治的环境规制转向基于健康保护的环境规制。 [10]但是，由于我国环境健康事业起步较晚，现行法律法规、标准体系和新颁布的《环境保护法》第39条的规定也只是环境健康法规的纲领条款，并未具体化专门立法。 这与国家现有的健康问题联系不够，环境和健康管理体系还没有真正建立，这极大地阻碍了比较有效的环境和健康管理体制的建立。 1 .强调了环境和健康监督管理体制难以运行这一点。 国家一级的业务体制没有制度化。 2 .管理手段不能应对风险管理。 管理模式难以比较有效地提示风险，规划作用弱，环评中缺乏健康风险评价文案，监测机制和新闻机制滞后，缺乏科学的决策、评价、问责机制。 .公众参与严重不足。 新闻公开严重不足，参与平台、参与机制、参与能力不足。 4 .法律责任追究不到位。 违法价格低，责任追究不严，司法职能薄弱。

二、国外环境健康经验的借鉴

随着社会经济的快速发展，环境健康问题越来越受到世界各国的关注，美国、韩国和日本以及欧盟在环境与健康行业积累了丰富的经验，在环境与健康战术目标的制定、政策法规体系的建立、科学研究等方面进行了深入的研究和探索。 并且，这些国家基于自身强大的科学技术支持和雄厚的经济实力，形成了完整的环境和健康的制度管理体系，能够比较有效地推进环境和健康管理政策的实施。 相比之下，中国的环境和健康工作起步较晚。 虽然中国和欧美等西方发达国家在法律文化上有很大差异，两者属于完全不同的法律体系，但这些国家在环境和健康行业取得的先进经验对中国建立健全的环境和健康的管理体系仍有重要的借鉴意义。

(一)确定立法目的，制定环境与健康法；

为了系统地实施以居民健康为中心的环境健康政策，韩国于2008年3月制定了《环境健康法》，并于年进行了修订。 现行《环境健康法》在第1章第1条中规定:“为了预防和维护公众健康和生态安全，减少健康危害，判断、识别和监测环境污染和有毒有害化学品等对公众健康和生态系统的影响和损害，制定本法。” 该法确立了以民众健康为核心的立法理念，勾结了现代环境法的可持续性和环境权等理念，是世界各国在环境健康行业首次系统的环境和健康立法。 该法以维护公共卫生和生态环境安全为目的，规范环境健康管理的政府职能分工，具体化宪法中的“环境权”和“健康权”的概念，在第3章中规定了对与环境相关的人体健康影响进行预防和管理。 国民健康基础调查、环境相关健康影响的流行病学调查、健康影响评价请愿、政府对环境相关疾病的作用分担、环境健康指标、环境健康新闻和统计管理等复印件。 十一

(2)确立优先保护基本上决定优先保护行业

为了确保环境和健康战术政策得到充分有效的实施，各国基本制定了优先保护，确定了优先保护的行业。 例如，韩国《环境健康法》第4条规定，为了促进环境和健康，“必须优先考虑暴露在环境风险因素下的敏感性高的人，例如儿童，以及环境严重恶化的地区的居民”。 设立了“易受环境危险因素影响的人群应被允许参加相关政策决策过程以获得包括风险新闻在内的相关数据”等基本原则，并设立了“儿童健康保护”专章，对儿童活动区域的风险评估管理和儿童产品中有毒等风险物质的采用控制 美国《超级基金法》或《综合环境反应补偿责任法》通过国家要点网站列表( npl )，明确了全国污染最严重、国家必须优先清理的污染网站，是环境保护厅和地方环境保护机构优先清理和要点防控的对象

(3)建立以判断环境和健康风险为核心的制度体系

环境风险判断是风险管理的首要文案，风险判断的结果是综合政治、经济、法律等新闻，制定相关政策，最大限度地保护公众健康，比较有效地降低环境污染对人们的健康风险，促进环境和健康风险的比较有效的管理 结果，也可以为媒体和公众的风险交流提供数据支持。 [12]韩国和美国在环境健康风险的判断和管理方面有几十年的历史经验，韩国《环境健康法》设立了专门章规定风险评估制度，开展风险评估是环境部的法定义务。 1983年，美国国家科学院制定了“风险管理”战略，将环境与健康风险管理分为风险评估和风险管理两个阶段，提出了人们健康风险判断的经典模型，并确定了健康风险的评价步骤——风险判断“四阶段法”，即危害识别、剂量-反应关系、反应关系、 该风险管理框架得到许多国家的认同，采用加拿大、澳大利亚、荷兰等国的环境立法，实施效果良好。 美国和加拿大确立的环境与健康风险判断制度相关法律包括《联邦政府风险评估:管理过程》、《美国环境健康风险管理框架》、《环境决策中的风险判断与风险管理》、《生态风险评估指南》、《风险理解:民主社会的决策指南》 《超级基金风险评估指南(第1卷)》、《人体健康判断指南》、《超级基金风险评估指南(第2卷)。

(4)建立环境和健康风险信息的表达机制，促进新闻公开，提高公众参与度；

严重的环境健康问题成为经济社会矛盾爆发的载体。 “十一五”期间发生的232件大环境事件中，有56件是环境污染造成的健康损害事件，迅速发展为1/3以上的群体性事件，这是加强环境与健康风险交流信息的表达十分重要。 加强环境与健康基础知识，科学处理环境健康风险，促进新闻发布，增加公众参与是建立环境与健康风险信息表达机制的重要文案。 美国于1986年颁布了《危机应急计划和社区知情权法》，规定了《社区知情权》，建立了政府环境新闻公开体系，促进了政府、公司和民众等相关人员之间的环境与健康风险新闻交流，以保障公众知情权的方式进行了公众的 事实上，“公众参与”在美国环境法中随处可见，其玩法多样，包括投票、示威、请愿、游说、给报纸写信、辩论、参加听证会、获取政府新闻、组成公民顾问团、提起诉讼等。 公众参与将公众享有的环境新闻知情权、参与权和司法救助权等具体细分为《清洁空气法》《清洁水法》《资源保护与恢复法》和《综合环境应对、赔偿与责任法》等多部法律，根据公众参与，将公众参与 促进联邦机构与公众之间的信息表达和理解，推动联邦机构更好地决策，建立政府与公众之间的信任，为公众支持联邦机构行为提供公共基础，有助于实现环境公平性。 十三

(五)确定环境和健康损害的责任；

环境污染对人体健康造成损害。 因为有必要决定识别环境和健康损害的责任、赔偿范围和限额，并进行民事或行政补偿。 日本在1974年制定了专门的公害健康损害补偿法，实施了“污染者负担的大致情况”，日本环境恢复保护局(政府机关以外的专门机构)通过向固定污染源(工厂)征收赔偿金和向移动污染源(汽车)征收税负的方法获得资金，中央和地方政府提供了健康和福利服务 赔偿范围广泛，包括医疗费、残废救济金、儿童抚养费、治疗补助金、丧葬补助、幸存者补偿等，采用公害病区域划定方法认定相关公害病，明确所属补偿行业，指定地区的县为患者提供健康和福利服务，确认受害者的康复、维持和健康提高。 虽然美国没有比较环境与健康损害赔偿制定专门的立法，但在语法体系中基于《超级基金法》《联邦侵权赔偿法》《联邦雇员补偿法》及相关典型案例，形成了一系列行之有效的环境健康损害赔偿法机制，包括人身伤害、精神损害、医疗 14十五

三、对中国环境健康管理工作的建议

如上所述，中国的环境健康事业面临着很大的挑战。 基于国外在环境健康行业积累的先进经验，特别对我国的环境与健康事业提出以下建议。

(一)以民众健康为核心目标，制定环境与健康法，建立完整的环境健康管理体制；

以维护公众健康和生态安全为目标，在防范和优先保护健康风险的基础上基本采取单独的立法形式，制定环境和健康法，完善环境健康管理体制，规范政府和公司的管理职责和义务，制定环境健康基础调查和风险管理制度，优先保护行业，、 建立风险信息表达机制，提高公众参与度，促进环境与健康新闻的公开，推动环境与健康相关政策的比较有效的实施。

(二)建立完善的监管体制机制，健全国家和地方各级环境与健康部门的协调机制

进一步健全政府的环境、健康职能和体制机制。 中央层面:升级现有国家环境与健康领导小组，确定相关部门的环境与健康综合管理职权，建立部门协调、协同机制，完善新闻共享、综合决策机制。 地方一级:建立健全省、市级环境与健康机构或者人员，确定各协同部门的职责，共同负责，建立环境与健康政府绩效评价和问责机制。

(3)建立环境与健康全过程控制机制；

基于环境与健康相关的法律法规体系，建立环境与健康问题的全过程控制机制。 通过污染物排放——环境介质污染——人类暴露——健康危害四个阶段的快速发展过程，确立环境和健康管理目标，确定污染源，科学判断环境和健康风险，加强环境监管，减少环境污染，健全污染暴露评价体系，降低人体对污染物的暴露风险，、 同时，要科学识别不同环境污染情景下环境健康传导链中的目标污染物、目标区域、主要媒体、潜在暴露途径、目标人群、健康效应等6大特征，合理制定环境健康危害调查技术方案。 建立环境与健康的相关制度标准体系。 环境与健康综合规划、评价标准、调查与监测、环境危险因素风险评价、新技术与新物质环境与健康评价、规划与建设项目健康影响评价制度、特定地区与特定人群环境流行病学调查、新闻收集管理、新闻公开、儿童等敏感性优先保护、环境与健康突发

(4)建立以判断环境和健康风险为核心的制度体系

建立以民众健康和生态安全为核心，以环境健康风险判断为核心的全过程管理制度体系。 建立环境风险判断标准规范和标准制度，制定开展全国性标准化培训的环境风险因素排查与识别措施，建立环境风险源分类分级管理体系。大力加强环境健康风险交流及风险管理方面的研究与应用， 基于实施促进政策制定的环境健康风险全程管理，制定事故前防范、事故中应急解决和事故后恢复三级风险防范和应急体系，不减少环境和健康危害，促进环境质量的提高和生态文明社会的建设。

(5)环境健康损害赔偿制度的构建

建立环境损害赔偿法律制度，弥补我国环境污染健康立法中人身损害鉴定法制度的缺失，正确识别环境污染与健康损害的因果关系，完善环境污染与健康损害因果关系认定制度，明确赔偿范围和赔偿额，制定能够正确鉴定损害的法律法规和卫生技术规范等，由受害者及时确定环境与健康损害责任。

(六)加强环境与健康科学研究，加强国际合作交流

设立重大科研项目，研究开发比较我国面临的雾霾、水和土壤等重大环境健康问题开展研究的基因工程、纳米技术等最新技术和做法，促进其在环境和健康研究行业的运用和快速发展，为我国环境健康政策的制定提供依据。 加强国家合作，重点开展空气体污染、水环境污染、土壤污染、粮食食品安全以及气候变化与健康等行业的法律法规标准制定、技术开发与管理经验交流，促进我国环境与健康行业政策的比较有效实施。

参考文献

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[作者介绍]张建宇，美国环境保护协会北京代表处首席代表，清华大学公共管理学院客座教授。

(责任:旺科·安德尔)