“穆虹：一再和完整生态文明制度体系”

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党的十九届四中全会审议通过的《中共中央多次关于推进完善的中国特色社会主义制度、国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，贯彻党的十九大精神，“多次建立完善的生态文明制度体系、 对“促进人与自然和谐共生”进行了系统安排，明确了生态文明制度体系在中国特色社会主义制度和国家中的重要地位，确定了生态文明制度体系的基本地位。 这充分体现了以习大大同志为核心的党中央对生态文明建设的高度重视和战术规划，回应了人民群众对美好生活的热切期待，彰显了一再和完整的生态文明制度体系在推进国家管理体系和管理能力现代化中的重要作用。 我们必须认真学习、深入了解和坚决执行这一战术部署。

一、牢牢把握重复和完整的生态文明制度体系的整体要求

把生态文明制度建设作为中国特色社会主义制度建设的重要拷贝和不可分割的有机组成部分，是中国特色社会主义制度的内在要求所决定的。 党的十七大报告首次确定了生态文明建设的要求。 党的十八大报告将生态文明建设纳入“五位一体”的总体布局。 党的十八届三中全会要求加快建立系统完善的生态文明制度体系。 党的十八届四中全会提出用最严格的法律制度保护生态环境。 党的十八届五中全会确立了包括绿色在内的新的快速发展理念，提出了完整的生态文明制度体系。 党的十九大报告指出，加快生态文明体制改革，建设美丽的中国。

党的十八大以来，我们党关于生态文明建设的思想和实践不断丰富和迅速发展。 在“五位一体”的总体布局中生态文明建设是其中的一员，在新时期再三和快速发展中国特色社会主义基本方略中多次人与自然和谐共生是其基本方略，在新快速发展理念中绿色快速发展是其中的一大理念，在三大攻防战中污染防治是其中的一大 这些重要部署和要求充分体现了习大大生态文明思想，体现了我们党对生态文明建设规律的把握，体现了生态文明在新时期党和国家事业快速发展中的地位。 党的十九届四中全会《决定》全面贯彻了党的十八大以来党中央关于生态文明建设的决定部署，进一步确定了反复和完整的生态文明制度体系的总体要求。

绿山河就是金山银山，实践这一理念的习主席说:“我们既需要绿色、水、青山。 金山银山也需要。 宁为绿水青山，不为金山银山，绿山河应为金山银山。 ”。 这是一个重要的快速发展理念，体现了人与自然和谐共生的价值观。 我国经济进入优质快速发展阶段，对生态环境的支持作用越来越明显。 正确解决生产与生态环境的关系，重复节约资源和保护环境的基本国策，重复优先节约、优先保护、自然恢复为主的方针，形成资源节约与环境保护的空之间的结构、产业结构、生产方法、生活习惯。

多次绿色迅速发展。 这是建设美丽中国的重要基础，也是推进现代化建设的重大大体。 中国的快速发展以环境为代价，重复生态优先、绿色快速发展，建立绿色低碳循环快速发展的经济体系，从技术、经济、法治、教育等方面综合实施政策，提倡简约适度、绿色低碳的生活习惯，从源头上绿色

加速污染防止。 大力处理环境问题，深化全民共治、源头防治、体制机制改革，建立以排污许可制为核心的固定污染源监督管理制度体系、完全排污区域联动机制和陆海统一的生态环境管理体系。 确定环境治理中各主体的责任义务，政府履行主导责任，公司承担主体责任，社会组织和公众发挥参与和监督作用。

构筑生态安全屏障。 这是建设美丽中国的长期大计。 要统一山水林田湖草一体化保护和修复，加强重要生态系统保护和持续利用，建立以国家公园为主体的自然保护地体系，加强长江、黄河等大江大河生态保护和系统管理，开展大规模国土绿化行动，加快水土流失和荒漠化、石漠化综合治理，保护生物多样化

建立生态环境保护制度体系。 掌握生态文明建设的系统性、完备性及其内在规律，按照源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的思路，建立产权明晰、多元参与、激励约束并重、系统完善的生态文明制度体系，促进国土空之间的开发、资源节约利用、环境污染管理、生态

二、再三巩固党的十八大以来生态文明体制改革取得的重大制度成果

党的十八大以来，以习大大同志为核心的党中央推进全面改革，加快推进生态文明顶层设计和制度体系建设，相继发表了《关于推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》，制定了40多个生态文明建设改革方案，修改了环境保护法，提出了总体目标、主要

我国的生态文明制度体系加速形成，已经建立了生态文明制度的“四梁八柱”，生态文明体制中源严防、过程严控、损害赔偿、后果严惩等基础性制度框架初步建立。

重大的基础性改革将迈出重要的步伐。 积极推进自然资源产权制度改革，国土空之间的开发保护制度日益加强，制定了自然资源统一的确权登记、自然生态空之间的用途管制办法，推进了全民自然资源资产有偿录用制度的改革，空之间的“多

环境治理体系改革不断推进。 中央环境保护审计制度确立为剑出鞘，改变了以往环境保护审计“稻草人”的形象。 对省以下环境保护机构监测监察执法实行垂直管理，全面实行河长制、湖长制及污染物排放许可制，生态环境监测数据质量控制、排污许可、禁止洋垃圾入境等环境管理措施加快推进，分流域开展环境监督管理和行政执法机构试点，加强流域环境监督管理和行政执法机构执法力度统一。 提高污染排放标准，强化污染者责任，健全环境保护信用评价、新闻强制公开、重罚等制度。 建立政府主导、公司主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。

资源总量管理和全面节约制度不断加强。 资源有偿采用和生态补偿制度持续推进，开展生态环境损害赔偿制度试点。 环境保护税、绿色金融、碳排放交易等环境保护经济政策的制定与实施。

生态文明绩效考核与责任追究制度基本建立。 编制自然资源资产负债表，开展领导干部自然资源离任审计，严格执行生态环境损害责任终身追究制，落实环境保护“党政同责”“一冈双责”，推进生态环境保护公益诉讼。

生态环境管理体制改革取得重大突破。 设立自然资源部，统一行使全民所有自然资源资产所有人的职责，统一行使所有国土空之间的用途管制和生态保护修复职责，统一行使生态和城乡各类污染排放监管和行政执法职责。 修改了环境保护法、环境保护税法、大气污染防治法、水污染防治法，制定了核安全法等法律，法律制度不断完善和更加严密。

这一系列制度建设，涵盖了生态文明从源头、过程到结果的全过程，包括环境管理、空之间的管制、资源节约等多个方面，具有很强的系统性、整体性、协同性和可操作性，推动了我国生态文明建设，实现了生态环境保护的历史性、转折性。 这些制度的成果来之不易，经验宝贵，需要继续一次又一次、不断巩固和不断深化。

三、全面快速发展生态文明制度体系的首要任务

党的十九届四中全会从实行最严格的生态环境保护制度，全面建立资源高效利用制度，健全生态保护和修复制度，严格明确生态环境保护责任制度4个方面，提出了生态文明制度体系的努力方向和要点任务。 要以习大新时期中国特色社会主义思想为指导，把思想和行动统一到党中央的决策部署上，多次创新，夯实基础，增强特点，弥补短板、强弱项，反复系统整合、协同效率，推进生态文明制度更加成熟更加定型。 要点必须完整迅速地发展以下重要制度。

健全资源产权制度。 这是加强生态环境保护，促进生态文明建设的重要基础性制度。 党的十八大以来，我国自然资源资产产权制度逐步建立，在促进自然资源的节约集约利用和比较有效的保护方面发挥了积极的作用。 但存在自然资源资产底数不清、全员定位、权责不清、权益不落实、监管保护制度不健全等问题，导致产权纠纷频发、资源保护乏力、开发利用粗放、生态退化严重等问题。 落实《决定》的要求，需要在完善自然资源产权体系、落实产权主体、调查监测和确权登记、促进自然资源集约开发利用、健全监管体系等方面加大改革力度，创新体制机制。

加快国土空间计划和用途调整管制制度的建立。 这是全面规划国土空之间的开发保护结构，建立全国统一、权责明确、科学高效的国土空之间规划体系的迫切要求。 比较有效地推进国土空间规划体系建设，全面落实党中央重大决策部署，体现国家意志和国家快速发展规划的战术性，自上而下编制各级国土空间规划，推动国家安全战术、区域协调快速发展和主体功能领域战 明确空之间的快速发展战略，高标准绘制全国国土空之间的开发保护“一张图”，尽快制定主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空之间的规划

完善的绿色生产和费用法律制度和政策导向。 本着“决定”精神，构建包括法律、法规、标准、政策在内的绿色生产和费用制度体系，加快源头减量、清洁生产、资源循环、末端管理的生产方式，推动资源节约、环境友好、生态安全的工业、农业、服务业体系的形成，使绿色产品的费用较为有效 要统一推进绿色生产和费用行业法律法规的立改停业，结合实际促进绿色生产和费用，鼓励先行试验，进行经验总结。 致力于完善的能源消费、水消费、地消费、污染物排放、环境质量等方面的标准，推进完善的绿色产业快速发展支撑政策、完善的市场化机制和配套政策、快速发展绿色金融、市场导向的绿色技术创新。

全面建立资源高效利用制度。 人类资源的开发利用必须为现代人服务过上幸福的生活和为子孙后代的持续快速发展留下生存的基础 改变了传统的“大量生产、大量消费、大量排放”的生产模式和费用模式，将经济活动、人类行为限制在自然资源和生态环境能够承受的限度内，使资源、生产、费用等因素相适应，以最少的资源环境成本获得最大的经济社会效益，自然/ [ 要实行形成严重生态环境恶化的这一制度，要树立节约集约循环利用的资源观，实行资源总量管理和全面节约制度，加强约束性指标管理，落实能源、水资源消耗、建设用地等总量和强度的双重控制行动，充分反映健全的市场供求和资源短缺的程度

建立以国家公园为主体的自然保护地系统。 首要目的是推进科学建设各类自然保护地，建立自然生态系统保护新体制新模式，建设健康稳定高效的自然生态系统，为维护国家生态安全和实现经济社会可持续快速发展奠定基础，为建设美丽中国奠定生态基础。 重点工作包括四个方面:一是根据自然生态系统的真性、整体性、系统性及其内在规律，将自然保护地按照生态价值和保护强度的高低分为国家公园、自然保护区、自然公园三大类。 二是梳理各类自然保护地管理功能，根据生态系统重要程度，将国家公园等自然保护地分为中央直接管理、中央地方联合管理和地方管理三大类，实行分级设立、分级管理。 三是创新自然保护地建设快速发展机制，各产权主体共同建设保护地，共享资源收益，建立健全特许经营制度。 四是加强自然保护地监测、判断、审查、执法、监督等，形成一套体系完整、监管有力的监管制度。

健全生态环境监测和评价制度。 我国从20世纪70年代开始开展生态环境监测评价工作，长期以来生态环境监测的权利首要在地方，各地区监测数据指标不一致，技术力量参差不齐，数据的科学性、权威性难以保证，反对地方保护主义的环境监测监察执法 落实“决定”精神，要紧紧围绕生态文明建设的要求，深化生态环境监测评价创新统一监测和评价技术标准规范，依法确定各方面的监测事务权，建立跨部门分工合作、比较有效的配套从业机构，保护环境质量、城乡各种 需要统一实施覆盖生态状况的生态环境监测评价，加快建设陆海统一、天地一体、上下协调、新闻共享的生态环境监测互联网，客观反映和加强污染治理的成效。

实行中央生态环境保护审计制度。 中央生态环境保护审计制度建立后，完成了第一轮，开始了第二轮审计，实现了对31个省(区、市)的全覆盖，及时发现和处理了各地区存在的大量生态环境问题，比较有效地促进了各地生态环境质量的提高，并向人民群众广泛 实践说明，中央环境保护审计制度建设及时，使用较为有效，可以使各级党委和政府层巩固环境保护责任，形成自上而下的环境保护合作力量，是实践检验、行之有效的制度安排。 推进中央生态环境保护审计向纵深快速发展，要扩大审计副本，从单方面审计生态环境保护向促进经济、社会快速发展和环境保护方向协调扩展，指导要加大省级生态环境保护审计力度，着重纠正环境保护违法，执法

我们要坚决贯彻党中央再三和完整的生态文明制度体系战术部署，再三巩固、完整快速发展、落实生态文明制度，做好长期工作。 已经出现的要抓紧落实落地，实践成熟的经验方法必须立即上升为制度，转化为法律，弥补短板、强弱项，推进系统整合、协同效率，更好地将制度特点转化为管理效能，早日建设美丽中国而奋斗 (作者:穆虹)

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